Cohesión Social: “La capacidad de una sociedad para asegurar el bienestar de todos sus
miembros, minimizar las disparidades y evitar la polarización: una sociedad cohesionada
es una comunidad de apoyo mutuo, compuesta por individuos libres que persiguen
estos objetivos comunes por medios democráticos” (Consejo de Europa)
Palabras
clave: Cohesión, cooperación, Unión Europea, Latinoamérica.
Introducción
El
concepto de cohesión social se origina en Europa, y es la UE la que ha
promovido su inclusión en la agenda del diálogo birregional. En los años noventa cuando el concepto de
cohesión hace sus primeras apariciones en los documentos de política de la UE,
se origina un equilibrio y el
fortalecimiento de su política internacional.
En este contexto la UE planteó una
nueva estrategia en las relaciones con América Latina con el “Documento Básico”
aprobado por el Consejo en 1994, y por el “Fortalecimiento de la Asociación 1996-2000”
(Comisión Europea, 1995). Ambos documentos, que abrieron un nuevo ciclo en la
relación birregional, vinculan expresamente la consolidación democrática con la
reducción de la desigualdad. En estos escritos, abogaban por un modelo de
“integración auténtica” que combinara liberalización económica y cohesión
social.
La cohesión social se ha convertido
en un elemento de prioridad en las relaciones entre la UE y América Latina en
el marco de la llamada “Asociación Estratégica” entre las dos regiones, en la
cual comenzó en 1999 en la Cumbre de Río de Janeiro de 1999.
El concepto de cohesión social como
objeto del diálogo político birregional aparece formalmente con la reunión
ministerial entre la UE y el Grupo de Río en Vouliagmeni, Grecia, en marzo de
2003. Desde la Cumbre de Guadalajara 2004 la cohesión social ha sido un
objetivo clave de la cooperación UE-ALC: “la promoción de la cohesión social
tiene por objetivo construir sociedades más solidarias, que ofrezcan
oportunidades reales a todos de acceder a los derechos fundamentales y al
empleo, de beneficiarse del crecimiento económico y del progreso social y asó
de participar plenamente en la sociedad.[1]
Planteamiento
En
el año del 2005, la Unión Europea construyó
el primer instrumento estratégico-regional con América Latina en el que cual se le llamo
“Estrategia para una asociación reforzada entre la UE y América Latina”.
Asimismo, tras las declaraciones de
las cumbres UE-AL de Guadalajara (2004) y Viena (2006), los Jefes de Estado y
de Gobierno reunidos en Lima en 2008 reafirmaron que la cohesión social
constituye un asunto prioritario que debe ser abordado por los gobiernos de
ambas regiones para que puedan superarse los problemas derivados de la pobreza,
la desigualdad social y la exclusión. Son estos problemas los que dificultan la
sostenibilidad del crecimiento económico y la calidad de la democracia en los
países latinoamericanos.[2]
Este concepto se refiere, a la lucha
contra la pobreza y la desigualdad al interior de cada Estado, o se emplea como
sinónimo de la política social. Es más infrecuente que se vincule con el
diálogo social y con los pactos sociales, o con la lucha contra la
discriminación por razones de género, etnia o de otra índole.[3]
La cohesión social no es únicamente
garantizar el acceso a los servicios sociales básicos, sino el conjunto de
políticas que favorecen la igualdad de oportunidades, la participación activa
de los ciudadanos y la convivencia social de grupos heterogéneos.
Este mismo concepto, junto con la
integración regional, es uno de los ejes que vertebran la relación estratégica
entre la Unión Europea y América Latina. La Comisión Europea ha
propuesto recientemente “convertir la cohesión social en el tema prioritario de
su política de ayuda y de cooperación al desarrollo (programación 2007-2013)”
con América Latina.[4]
En este contexto hay dos prioridades fundamentales: la
primera es fomentar la cohesión social como finalidad
compartida y política prioritaria de la Comunidad y de América Latina a fin de
combatir la pobreza, la desigualdad y la exclusión. La segunda de estas
prioridades es favorecer una
integración regional mayor a
través de los programas de cooperación al desarrollo.
La Comisión Europea implementa dos programas que son el
URB-AL y EUROsociAL[5],
la primera es un programa de cooperación descentralizada de la Comisión Europea
dirigido a ciudades, aglomeraciones y regiones de la Unión Europea y de América
Latina que funciona desde 1995.[6]
Sus primeras dos fases de trabajo se
centraron en desarrollar relaciones directas y duraderas (redes) entre las
colectividades locales europeas y latinoamericanas (gobiernos sub-nacionales)
mediante la difusión, adquisición y aplicación de las buenas prácticas en el
ámbito de las políticas urbanas y locales. En estas dos fases se realizaron 188
proyectos donde participaron 750 comunidades de Europa y América Latina y se
desarrollaron 13 redes temáticas.
El programa tuvo un impacto importante:
un 65 % de los gobiernos locales y regionales que participaron en los proyectos
crearon servicios municipales permanentes y uno de cada cinco proyectos obtuvo
la financiación de la Comisión Europea para poner en marcha buenas prácticas
identificadas conjuntamente.
La segunda llamada EUROsociAL es una
iniciativa de cooperación técnica de la Comisión Europea para promover la
cohesión social en América Latina a través del intercambio de experiencias
entre administraciones públicas responsables de la administración de la
justicia, la educación, el empleo, la fiscalidad y la salud. Su objetivo es
fortalecer capacidades institucionales de gestión de políticas públicas en
estos sectores para transformarlas en auténticos vectores de cohesión social.
El enfoque de la cohesión social ofrece una posibilidad
fructífera de analizar tanto las dinámicas de exclusión como los posibles componentes
de inserción en la perspectiva de la política pública. Dicho enfoque se instala
en una esfera alternativa a la de los
programas diseñados de manera especial para los “excluidos”. Se trata de un
dispositivo conceptual a favor de los programas sociales universales, que por
definición descartan la estigmatización social.
La aceptación de este enfoque por parte de quienes
diseñan políticas públicas en diversos niveles de responsabilidad y en
diferentes escalas territoriales, ha permitido afrontar de manera activa y en ocasiones hasta
innovadora los desequilibrios generados por el proceso global de reestructuración
económica y cambio social registrado en el mundo en las últimas décadas.
Para
fines analíticos e instrumentales suelen identificarse seis dimensiones básicas
de la cohesión social:
1) Inclusión. La cohesión
social está fuertemente relacionada con las instituciones económicas, y de
manera especial con el mercado; por ello, esta dimensión puede describirse como
un puente entre “lo social” y “lo económico”. Las prácticas y situaciones de
exclusión del mercado, en especial del mercado laboral, constituyen una clara
amenaza a la cohesión social.
2) Igualdad. La cohesión
social supone un compromiso extendido y sistémico con la justicia distributiva
y la equidad. Una sociedad que no garantiza igualdad de oportunidades a todos
sus ciudadanos y ciudadanas genera dinámicas de distanciamiento social y de
capacidades diferenciadas que erosionan e imposibilitan su cohesión.
3) Legitimidad. La
cohesión social es una construcción colectiva; no se reduce a una sumatoria de
individuos yuxtapuestos. En esta dimensión se reconoce la acción estratégica de
las instituciones (tanto públicas como privadas) en tanto que mecanismos o
espacios de intermediación que aseguran las “conexiones” entre los individuos.
La cohesión social depende en un alto grado de la legitimidad de estas
instituciones, y se ve amenazada cuando éstas no son representativas.
4) Participación. La
cohesión social supone la implicación amplia de los ciudadanos en las
cuestiones públicas (que en este enfoque no sólo son las gubernamentales). La
falta de incentivos y de causas para la participación ciudadana suele
considerarse una amenaza a la cohesión social.
5) Reconocimiento. Esta
dimensión atañe a la mediación positiva de las diferencias identitarias,
religiosas, culturales, políticas, étnicas, de valores y de cualquier otro tipo
por las que se caracteriza la sociedad. Los ciudadanos que perciben que los
otros los aceptan y reconocen, contribuyen a la cohesión social; ésta se ve
amenazada, por el contrario, por las diversas prácticas de rechazo e
intolerancia, así como por esfuerzos excesivos por la unanimidad o la
homogeneidad sociales.
6) Pertenencia. Esta
dimensión se relaciona con el despliegue de un sentido de “conectividad social”
en cuyo marco los ciudadanos comparten valores y compromisos básicos. Una
amenaza a la cohesión social se asocia con el sentimiento de aislamiento que
bajo ciertas circunstancias puede generarse entre algunos individuos y grupos
sociales.[7]
Los semblantes fundamentales de la asociación entre la UE
y América Latina es la voluntad de concertación en temas de interés común, en
particular en el marco de las Naciones Unidas. La calidad y el buen
funcionamiento de este diálogo son esenciales para la defensa y la promoción de
los valores comunes a ambas regiones. Al lanzar la asociación estratégica
birregional, ambas regiones emprenden decididamente la vía del multilateralismo
(Protocolo de Kioto, Tribunal Penal Internacional, lucha contra la pena de
muerte, etc.).
Este es un exigente que se ha reafirmado con vigor en la
Cumbre de Guadalajara en materias fundamentales para la gobernabilidad local.
Pero es necesario señalar que el papel real de ambas regiones en la escena
internacional no refleja su peso político y económico como grupos regionales. De
ello se deriva una percepción simulada de las posibilidades de establecer
alianzas.[8]
Asimismo, la visibilidad de la UE en América Latina y
viceversa sigue siendo escasa. Por todo ello, es necesaria una reflexión sobre los
medios que habrá que utilizar conjuntamente para mejorar el diálogo político
entre ambas regiones con el objetivo de conseguir reforzar su influencia en el
mundo.
Contrariamente de las reiteradas declaraciones políticas,
los progresos en la definición de la estrategia europea global de apoyo a la
integración y a la cohesión y los medios empleados para apoyar dichos procesos
han sido tasados. Las razones por las cuales la UE ha situado la integración
regional como un eje central de su relación con América Latina son de diversa
consideración.
Por una parte, Europa estaría interesada en expandir una
réplica del modelo europeo de integración, entendido éste como un modelo que
potencia el multilateralismo dentro de un sistema de gobierno mundial de tendencia multipolar.
El diálogo sectorial interregional
sobre cohesión social que se abrió formalmente tras la Cumbre de Viena, ha
puesto de manifiesto las diversas visiones que se manejan no sólo entre las dos
regiones, sino también dentro de cada una de ellas y las cuestiones más
controvertidas.[9]
Así se entiende que la integración regional contribuye a
la consolidación de mecanismos intermedios de concertación y toma de decisiones
que facilita el diálogo multilateral. La promoción del regionalismo y el interregionalismo
es también una manera de promover la búsqueda colectiva de bienes globales o
regionales (Sanahuja y Freres, 2006: 85).[10]
Por otra la integración regional constituye,
según la propia experiencia europea, un instrumento de pacificación y estabilidad
económica y social. Para América Latina la integración regional en su
proyección externa tiene más bien un carácter instrumental y significa sobre
todo ganar autonomía y capacidad de negociación, así como contribuir a su mejor
inserción en el mercado internacional y a diversificar sus relaciones hacia el
exterior para reducir dependencias.
Analizando a los efectos de la
integración regional hacia el interior de los procesos de desarrollo
encontramos su conexión con el objetivo de la cohesión social. En el modelo de
integración europeo, la vinculación entre desarrollo económico y social forma
parte del proceso de integración desde que en su proceso de paulatino
ensanchamiento tuvo que afrontar las disparidades socioeconómicas entre estados
y territorios.
La política de cohesión de la UE, no plantea fines redistributivos, sino que se
dirige a mejorar la competitividad de aquellas regiones y países menos
avanzados. También, tiene otros efectos positivos adicionales porque garantiza
una mayor visibilidad de la labor de la UE, una mayor implicación de las
políticas de desarrollo en los propios presupuestos nacionales, un
fortalecimiento de los sistemas de control e inspección de cuentas en los
diversos países y regiones, e incluso una mayor integración física del propio
mercado europeo, al dedicarse un porcentaje elevado de los recursos destinados
a cohesión a financiar infraestructura.
Por esta misma, la Política de
Cohesión de la UE genera incentivos a su mantenimiento y fortalecimiento, tanto
para los países receptores como para los donantes. Para los primeros, por los
fondos recibidos; para los segundos, porque mejora su acceso al mercado de los
países receptores y, además, buena parte de lo aportado se recupera vía
exportaciones a los países beneficiarios de los fondos, como ocurre en la UE para
los países latinoamericanos este tema puede parecer una nueva forma de
intervencionismo desde los países ricos.
La condicionalidad es el instrumento
de cooperación que está adquiriendo cada vez más fuerza en la estrategia de la
Comisión Europea y otros donantes: el apoyo presupuestario. La Comisión
recuerda que es necesario poner en marcha reformas fiscales un elemento clave
de la cohesión social, para asegurar la sostenibilidad de las finanzas
públicas, y el principio de corresponsabilidad, pero algunos países
centroamericanos se han quejado, considerando que esto supone una nueva forma
de condicionalidad.
La cohesión social está
estrechamente vinculada con el desarrollo y con la democracia. A comparación de otras zonas más pobres del sur, el reto del
desarrollo de Latinoamérica no es de una simple falta de recursos, sino que la mayoría de los países de la región cuentan
con recursos suficientes para afrontar o
disminuir los problemas de desigualdad en el interior.
Una razón de peso para impulsar una
política de cohesión entre la UE y América Latina es el riesgo que existe para
ésta en cuanto al futuro de la cooperación al desarrollo.
La simplificación de la misma que está teniendo lugar desde hace
algunos años ha colocado a los países en vías de desarrollo en una posición delicada,
pues se ha puesto un mayor énfasis en los países más pobres, concentrando en
éstos las ayudas, debido a sus mayores necesidades y su menor capacidad.
Una de las razones que justifican la
cooperación con países en vías de desarrollo es fortalecer la cohesión social.
Ya que todos los países Latinoamericanos son subdesarrollados y precisamente
una de sus características es su bajo grado de cohesión social.
De
este modo el tipo de cooperación que se
efectúa con los países más pobres, debería de ser algo distinto, y las
políticas comunes de cohesión social pueden ser una buena herramienta para
ello.
América Latina se encuentra en una
especie de “trampa del progreso” que afecta de manera directa a la cohesión
social. Este concepto se deriva de la denominada “trampas de la pobreza” de
algunos “pioneros” de la teoría del desarrollo, y alude al carácter de “círculo
vicioso” que tiene la pobreza en países en desarrollo, al convertirse en un
obstáculo para el crecimiento y la transformación estructural, en particular en
países de renta intermedia.
La respuesta a esta situación requiere
trabajar en tres frentes principales. Primero, en reforzar las capacidades
técnicas e institucionales para afrontar los desafíos del desarrollo, lo que implica,
entre otras acciones, apoyar políticas públicas relacionadas con el cumplimiento
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y con otros objetivos como la
gobernabilidad democrática. Segundo, estimular al crecimiento económico, la
generación de empleo y la promoción de la cohesión social, tres desafíos
interrelacionados que darán sostenibilidad a las intervenciones. Tercero y
último, es fundamental que se produzcan mejoras en los condicionantes del
sistema internacional en materia comercial y financiera para que los países
latinoamericanos puedan aprovechar mejor las oportunidades de la globalización.[11]
Conclusiones
Si
bien la cohesión social es una cuestión fundamentalmente nacional, también incluye
un componente multilateral. Por un lado, por razones puramente solidarias y,
por otro, porque está en la lógica de los procesos de integración. Las mismas
serian más fácilmente sostenibles si la mayor libertad para las relaciones
entre las diversas economías se acompaña de esfuerzos comunes para favorecer la
cohesión social entre ellas.
Cabe señalar que hay obstáculos
importantes que no podemos dejar desapercibidos: un bajo grado de integración real
de sus economías, insuficiencias institucionales, tanto nacionales como
comunes, y escasa capacidad financiera.
De esta forma, una política multilateral de
cohesión en América Latina tiene mayor viabilidad en conexión con actores
externos, que aporten recursos y capacidad institucional. Este papel puede ser
desempeñado por la UE, las principales razones que pueden justificar su posible
compromiso en este ámbito son: su voluntad de actuar como actor global y
exportar el modelo social europeo, así como el hecho de que esta estrategia
facilitaría la conclusión de los acuerdos de asociación aún abiertos con
diversos grupos de países latinoamericanos.
Por el contrario, la limitada importancia de
América Latina en sus intercambios comerciales debilita el interés que puede
tener la UE en impulsar una política conjunta de cohesión.
De manera especulativa, EUROsociAL
es una iniciativa relativamente modesta, aunque para hacer valoraciones más
firmes habrá que ver los resultados. Desde el punto de vista técnico y de
cooperación, puede ser acertado el carácter limitado de este programa, dado su
objetivo de extraer lecciones útiles. Pero más allá de este programa, parece
necesaria una reflexión sobre medidas más amplias, así como un diálogo político
permanente sobre cohesión social.
Sumar esfuerzos internos, por parte
de los países Latinoamericanos y externos, por parte de la UE, tendrá como objetivo
potenciar las capacidades de los grupos de población y de las áreas Latinoamericanas
más débiles y pobres. En ese sentido, el objetivo último de la cohesión es
lograr una mayor participación en la vida social y económica por parte de todos
los ciudadanos.
[1] ”
(Declaración Guadalajara 2004) Disponible en: http://www.eu2010.es/export/sites/presidencia/comun/descargas/Cumbre_UEALC/3_Decl_Gdj_ESP.pdf
[2]Cohesión
social: Eje central de las relaciones UE-AL ,Disponible en:
http://www.urbal3.eu/index.php/contenido/cohesion_social?id_menu_principal=37
[3]
Christian Freres y José Antonio Sanahuja América Latina y la Unión Europea.
Estrategias para una asociación necesaria.
Icaria. Barcelona, España. Abril de 2006. Pág. 507
[4]
Disponible en: http://www.programaeurosocial.eu
[5]
Apartado 49 de la Declaración de Guadalajara: “Decidimos dar una importancia
principal a las cuestiones sociales entre las prioridades de nuestra
cooperación birregional. En este contexto, saludamos la aprobación del programa
Eurosocial, cuyo objetivo es favorecer los intercambios de experiencias, los
conocimientos técnicos (el saber-hacer) y las buenas prácticas entre las dos
regiones en el ámbito social y en particular en los sectores de educación y
salud, que son fundamentales para aumentar la cohesión social.”
[6]
Disponible en www.urb-al3.eu
[7] Consejo de Europa, “A Report on The
Brainstorming Session Held in November 1999 on Education for Democratic
Citizenship and Social Cohesion” (http://culture.coe.fr/postsummit/citizenship/concepts/erap99_60.htm).
Citado en http://www.urb-al3.eu
[8]Disponible
en:
http://www.eeas.europa.eu/la/docs/com05_636_es.pdf
[9]
En la Cumbre América Latina-Unión Europea-Caribe (ALCUE) en Viena en 2006,
apareció claramente que la relación no había aportado los resultados esperados.
Viena fue calificado de fracaso aun por los más entusiastas. Los temas
escogidos para los debates no permitieron alcanzar metas concretas, estos temas
eran: el multilateralismo, la integración regional y desde la Cumbre de
Guadalajara, la Comisión Europea agregó el tema de la cohesión social.
[10]
Citado por Anna Ayuso, “Encuentros y desencuentros de la asociación estratégica
eurolatinoamericana Equilibrios y asimetrías” ,Revista CIDOB d’Afers
Internacionals, núm. 85-86, p. 185-209
[11]
Christian Freres y José Antonio Sanahuja. Ídem, pp. 321-342.
Te recomiendo leer:
ResponderEliminarPeña Guerrero, Roberto y Pérez Rodríguez, Nadia. "Los mecanismos de cooperación Unión Europea-América Latina: El caso de México", UNAM, México, 2010.
Gracias por la bibligrofia, lo tomaremos en cuenta para otra publicación referente.
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