Edgar Cristian Olvera Salazar: septiembre 2012

Cohesión Social: “La capacidad de una sociedad para asegurar el bienestar de todos sus miembros, minimizar las disparidades y evitar la polarización: una sociedad cohesionada es una comunidad de apoyo mutuo, compuesta por individuos libres que persiguen estos objetivos comunes por medios democráticos” (Consejo de Europa)

Palabras clave: Cohesión, cooperación, Unión Europea, Latinoamérica.

Introducción

El concepto de cohesión social se origina en Europa, y es la UE la que ha promovido su inclusión en la agenda del diálogo birregional. En los años noventa cuando el concepto de cohesión hace sus primeras apariciones en los documentos de política de la UE, se origina un equilibrio y el fortalecimiento de su política internacional.

En este contexto la UE planteó una nueva estrategia en las relaciones con América Latina con el “Documento Básico” aprobado por el Consejo en 1994, y por el “Fortalecimiento de la Asociación 1996-2000” (Comisión Europea, 1995). Ambos documentos, que abrieron un nuevo ciclo en la relación birregional, vinculan expresamente la consolidación democrática con la reducción de la desigualdad. En estos escritos, abogaban por un modelo de “integración auténtica” que combinara liberalización económica y cohesión social.

La cohesión social se ha convertido en un elemento de prioridad en las relaciones entre la UE y América Latina en el marco de la llamada “Asociación Estratégica” entre las dos regiones, en la cual comenzó en 1999 en la Cumbre de Río de Janeiro de 1999.

El concepto de cohesión social como objeto del diálogo político birregional aparece formalmente con la reunión ministerial entre la UE y el Grupo de Río en Vouliagmeni, Grecia, en marzo de 2003. Desde la Cumbre de Guadalajara 2004 la cohesión social ha sido un objetivo clave de la cooperación UE-ALC: “la promoción de la cohesión social tiene por objetivo construir sociedades más solidarias, que ofrezcan oportunidades reales a todos de acceder a los derechos fundamentales y al empleo, de beneficiarse del crecimiento económico y del progreso social y asó de participar plenamente en la sociedad.[1]

Planteamiento

En el año del 2005, la Unión Europea construyó el primer instrumento estratégico-regional con América Latina en el que cual se le llamo “Estrategia para una asociación reforzada entre la UE y América Latina”.

Asimismo, tras las declaraciones de las cumbres UE-AL de Guadalajara (2004) y Viena (2006), los Jefes de Estado y de Gobierno reunidos en Lima en 2008 reafirmaron que la cohesión social constituye un asunto prioritario que debe ser abordado por los gobiernos de ambas regiones para que puedan superarse los problemas derivados de la pobreza, la desigualdad social y la exclusión. Son estos problemas los que dificultan la sostenibilidad del crecimiento económico y la calidad de la democracia en los países latinoamericanos.[2]

Este concepto se refiere, a la lucha contra la pobreza y la desigualdad al interior de cada Estado, o se emplea como sinónimo de la política social. Es más infrecuente que se vincule con el diálogo social y con los pactos sociales, o con la lucha contra la discriminación por razones de género, etnia o de otra índole.[3]

La cohesión social no es únicamente garantizar el acceso a los servicios sociales básicos, sino el conjunto de políticas que favorecen la igualdad de oportunidades, la participación activa de los ciudadanos y la convivencia social de grupos heterogéneos.

Este mismo concepto, junto con la integración regional, es uno de los ejes que vertebran la relación estratégica entre la Unión Europea y América Latina. La Comisión Europea ha propuesto recientemente “convertir la cohesión social en el tema prioritario de su política de ayuda y de cooperación al desarrollo (programación 2007-2013)” con América Latina.[4]

En este contexto hay dos prioridades fundamentales: la primera es fomentar la cohesión social como finalidad compartida y política prioritaria de la Comunidad y de América Latina a fin de combatir la pobreza, la desigualdad y la exclusión. La segunda de estas prioridades es favorecer una integración regional mayor a través de los programas de cooperación al desarrollo.

La Comisión Europea implementa dos programas que son el URB-AL y EUROsociAL[5], la primera es un programa de cooperación descentralizada de la Comisión Europea dirigido a ciudades, aglomeraciones y regiones de la Unión Europea y de América Latina que funciona desde 1995.[6]

Sus primeras dos fases de trabajo se centraron en desarrollar relaciones directas y duraderas (redes) entre las colectividades locales europeas y latinoamericanas (gobiernos sub-nacionales) mediante la difusión, adquisición y aplicación de las buenas prácticas en el ámbito de las políticas urbanas y locales. En estas dos fases se realizaron 188 proyectos donde participaron 750 comunidades de Europa y América Latina y se desarrollaron 13 redes temáticas.

El programa tuvo un impacto importante: un 65 % de los gobiernos locales y regionales que participaron en los proyectos crearon servicios municipales permanentes y uno de cada cinco proyectos obtuvo la financiación de la Comisión Europea para poner en marcha buenas prácticas identificadas conjuntamente.

La segunda llamada EUROsociAL es una iniciativa de cooperación técnica de la Comisión Europea para promover la cohesión social en América Latina a través del intercambio de experiencias entre administraciones públicas responsables de la administración de la justicia, la educación, el empleo, la fiscalidad y la salud. Su objetivo es fortalecer capacidades institucionales de gestión de políticas públicas en estos sectores para transformarlas en auténticos vectores de cohesión social.

El enfoque de la cohesión social ofrece una posibilidad fructífera de analizar tanto las dinámicas de exclusión como los posibles componentes de inserción en la perspectiva de la política pública. Dicho enfoque se instala en una esfera alternativa a la de los programas diseñados de manera especial para los “excluidos”. Se trata de un dispositivo conceptual a favor de los programas sociales universales, que por definición descartan la estigmatización social.

La aceptación de este enfoque por parte de quienes diseñan políticas públicas en diversos niveles de responsabilidad y en diferentes escalas territoriales, ha permitido afrontar de manera activa y en ocasiones hasta innovadora los desequilibrios generados por el proceso global de reestructuración económica y cambio social registrado en el mundo en las últimas décadas.

Para fines analíticos e instrumentales suelen identificarse seis dimensiones básicas de la cohesión social:

1) Inclusión. La cohesión social está fuertemente relacionada con las instituciones económicas, y de manera especial con el mercado; por ello, esta dimensión puede describirse como un puente entre “lo social” y “lo económico”. Las prácticas y situaciones de exclusión del mercado, en especial del mercado laboral, constituyen una clara amenaza a la cohesión social.

2) Igualdad. La cohesión social supone un compromiso extendido y sistémico con la justicia distributiva y la equidad. Una sociedad que no garantiza igualdad de oportunidades a todos sus ciudadanos y ciudadanas genera dinámicas de distanciamiento social y de capacidades diferenciadas que erosionan e imposibilitan su cohesión.

3) Legitimidad. La cohesión social es una construcción colectiva; no se reduce a una sumatoria de individuos yuxtapuestos. En esta dimensión se reconoce la acción estratégica de las instituciones (tanto públicas como privadas) en tanto que mecanismos o espacios de intermediación que aseguran las “conexiones” entre los individuos. La cohesión social depende en un alto grado de la legitimidad de estas instituciones, y se ve amenazada cuando éstas no son representativas.

4) Participación. La cohesión social supone la implicación amplia de los ciudadanos en las cuestiones públicas (que en este enfoque no sólo son las gubernamentales). La falta de incentivos y de causas para la participación ciudadana suele considerarse una amenaza a la cohesión social.

5) Reconocimiento. Esta dimensión atañe a la mediación positiva de las diferencias identitarias, religiosas, culturales, políticas, étnicas, de valores y de cualquier otro tipo por las que se caracteriza la sociedad. Los ciudadanos que perciben que los otros los aceptan y reconocen, contribuyen a la cohesión social; ésta se ve amenazada, por el contrario, por las diversas prácticas de rechazo e intolerancia, así como por esfuerzos excesivos por la unanimidad o la homogeneidad sociales.

6) Pertenencia. Esta dimensión se relaciona con el despliegue de un sentido de “conectividad social” en cuyo marco los ciudadanos comparten valores y compromisos básicos. Una amenaza a la cohesión social se asocia con el sentimiento de aislamiento que bajo ciertas circunstancias puede generarse entre algunos individuos y grupos sociales.[7]

Los semblantes fundamentales de la asociación entre la UE y América Latina es la voluntad de concertación en temas de interés común, en particular en el marco de las Naciones Unidas. La calidad y el buen funcionamiento de este diálogo son esenciales para la defensa y la promoción de los valores comunes a ambas regiones. Al lanzar la asociación estratégica birregional, ambas regiones emprenden decididamente la vía del multilateralismo (Protocolo de Kioto, Tribunal Penal Internacional, lucha contra la pena de muerte, etc.).

Este es un exigente que se ha reaﬁrmado con vigor en la Cumbre de Guadalajara en materias fundamentales para la gobernabilidad local. Pero es necesario señalar que el papel real de ambas regiones en la escena internacional no reﬂeja su peso político y económico como grupos regionales. De ello se deriva una percepción simulada de las posibilidades de establecer alianzas.[8]

Asimismo, la visibilidad de la UE en América Latina y viceversa sigue siendo escasa. Por todo ello, es necesaria una reﬂexión sobre los medios que habrá que utilizar conjuntamente para mejorar el diálogo político entre ambas regiones con el objetivo de conseguir reforzar su inﬂuencia en el mundo.

Contrariamente de las reiteradas declaraciones políticas, los progresos en la definición de la estrategia europea global de apoyo a la integración y a la cohesión y los medios empleados para apoyar dichos procesos han sido tasados. Las razones por las cuales la UE ha situado la integración regional como un eje central de su relación con América Latina son de diversa consideración.

Por una parte, Europa estaría interesada en expandir una réplica del modelo europeo de integración, entendido éste como un modelo que potencia el multilateralismo dentro de un sistema de gobierno mundial de tendencia multipolar.

El diálogo sectorial interregional sobre cohesión social que se abrió formalmente tras la Cumbre de Viena, ha puesto de manifiesto las diversas visiones que se manejan no sólo entre las dos regiones, sino también dentro de cada una de ellas y las cuestiones más controvertidas.[9]

Así se entiende que la integración regional contribuye a la consolidación de mecanismos intermedios de concertación y toma de decisiones que facilita el diálogo multilateral. La promoción del regionalismo y el interregionalismo es también una manera de promover la búsqueda colectiva de bienes globales o regionales (Sanahuja y Freres, 2006: 85).[10]

Por otra la integración regional constituye, según la propia experiencia europea, un instrumento de pacificación y estabilidad económica y social. Para América Latina la integración regional en su proyección externa tiene más bien un carácter instrumental y significa sobre todo ganar autonomía y capacidad de negociación, así como contribuir a su mejor inserción en el mercado internacional y a diversificar sus relaciones hacia el exterior para reducir dependencias.

Analizando a los efectos de la integración regional hacia el interior de los procesos de desarrollo encontramos su conexión con el objetivo de la cohesión social. En el modelo de integración europeo, la vinculación entre desarrollo económico y social forma parte del proceso de integración desde que en su proceso de paulatino ensanchamiento tuvo que afrontar las disparidades socioeconómicas entre estados y territorios.

La política de cohesión de la UE, no plantea fines redistributivos, sino que se dirige a mejorar la competitividad de aquellas regiones y países menos avanzados. También, tiene otros efectos positivos adicionales porque garantiza una mayor visibilidad de la labor de la UE, una mayor implicación de las políticas de desarrollo en los propios presupuestos nacionales, un fortalecimiento de los sistemas de control e inspección de cuentas en los diversos países y regiones, e incluso una mayor integración física del propio mercado europeo, al dedicarse un porcentaje elevado de los recursos destinados a cohesión a financiar infraestructura.

Por esta misma, la Política de Cohesión de la UE genera incentivos a su mantenimiento y fortalecimiento, tanto para los países receptores como para los donantes. Para los primeros, por los fondos recibidos; para los segundos, porque mejora su acceso al mercado de los países receptores y, además, buena parte de lo aportado se recupera vía exportaciones a los países beneficiarios de los fondos, como ocurre en la UE para los países latinoamericanos este tema puede parecer una nueva forma de intervencionismo desde los países ricos.

La condicionalidad es el instrumento de cooperación que está adquiriendo cada vez más fuerza en la estrategia de la Comisión Europea y otros donantes: el apoyo presupuestario. La Comisión recuerda que es necesario poner en marcha reformas fiscales un elemento clave de la cohesión social, para asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas, y el principio de corresponsabilidad, pero algunos países centroamericanos se han quejado, considerando que esto supone una nueva forma de condicionalidad.

La cohesión social está estrechamente vinculada con el desarrollo y con la democracia. A comparación de otras zonas más pobres del sur, el reto del desarrollo de Latinoamérica no es de una simple falta de recursos, sino que la mayoría de los países de la región cuentan con recursos suficientes para afrontar o disminuir los problemas de desigualdad en el interior.

Una razón de peso para impulsar una política de cohesión entre la UE y América Latina es el riesgo que existe para ésta en cuanto al futuro de la cooperación al desarrollo.

La simplificación de la misma que está teniendo lugar desde hace algunos años ha colocado a los países en vías de desarrollo en una posición delicada, pues se ha puesto un mayor énfasis en los países más pobres, concentrando en éstos las ayudas, debido a sus mayores necesidades y su menor capacidad.

Una de las razones que justifican la cooperación con países en vías de desarrollo es fortalecer la cohesión social. Ya que todos los países Latinoamericanos son subdesarrollados y precisamente una de sus características es su bajo grado de cohesión social.

De este modo el tipo de cooperación que se efectúa con los países más pobres, debería de ser algo distinto, y las políticas comunes de cohesión social pueden ser una buena herramienta para ello.

América Latina se encuentra en una especie de “trampa del progreso” que afecta de manera directa a la cohesión social. Este concepto se deriva de la denominada “trampas de la pobreza” de algunos “pioneros” de la teoría del desarrollo, y alude al carácter de “círculo vicioso” que tiene la pobreza en países en desarrollo, al convertirse en un obstáculo para el crecimiento y la transformación estructural, en particular en países de renta intermedia.

La respuesta a esta situación requiere trabajar en tres frentes principales. Primero, en reforzar las capacidades técnicas e institucionales para afrontar los desafíos del desarrollo, lo que implica, entre otras acciones, apoyar políticas públicas relacionadas con el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y con otros objetivos como la gobernabilidad democrática. Segundo, estimular al crecimiento económico, la generación de empleo y la promoción de la cohesión social, tres desafíos interrelacionados que darán sostenibilidad a las intervenciones. Tercero y último, es fundamental que se produzcan mejoras en los condicionantes del sistema internacional en materia comercial y financiera para que los países latinoamericanos puedan aprovechar mejor las oportunidades de la globalización.[11]

Conclusiones

Si bien la cohesión social es una cuestión fundamentalmente nacional, también incluye un componente multilateral. Por un lado, por razones puramente solidarias y, por otro, porque está en la lógica de los procesos de integración. Las mismas serian más fácilmente sostenibles si la mayor libertad para las relaciones entre las diversas economías se acompaña de esfuerzos comunes para favorecer la cohesión social entre ellas.

Cabe señalar que hay obstáculos importantes que no podemos dejar desapercibidos: un bajo grado de integración real de sus economías, insuficiencias institucionales, tanto nacionales como comunes, y escasa capacidad financiera.

De esta forma, una política multilateral de cohesión en América Latina tiene mayor viabilidad en conexión con actores externos, que aporten recursos y capacidad institucional. Este papel puede ser desempeñado por la UE, las principales razones que pueden justificar su posible compromiso en este ámbito son: su voluntad de actuar como actor global y exportar el modelo social europeo, así como el hecho de que esta estrategia facilitaría la conclusión de los acuerdos de asociación aún abiertos con diversos grupos de países latinoamericanos.

Por el contrario, la limitada importancia de América Latina en sus intercambios comerciales debilita el interés que puede tener la UE en impulsar una política conjunta de cohesión.

De manera especulativa, EUROsociAL es una iniciativa relativamente modesta, aunque para hacer valoraciones más firmes habrá que ver los resultados. Desde el punto de vista técnico y de cooperación, puede ser acertado el carácter limitado de este programa, dado su objetivo de extraer lecciones útiles. Pero más allá de este programa, parece necesaria una reflexión sobre medidas más amplias, así como un diálogo político permanente sobre cohesión social.

Sumar esfuerzos internos, por parte de los países Latinoamericanos y externos, por parte de la UE, tendrá como objetivo potenciar las capacidades de los grupos de población y de las áreas Latinoamericanas más débiles y pobres. En ese sentido, el objetivo último de la cohesión es lograr una mayor participación en la vida social y económica por parte de todos los ciudadanos.

[1] ” (Declaración Guadalajara 2004) Disponible en: http://www.eu2010.es/export/sites/presidencia/comun/descargas/Cumbre_UEALC/3_Decl_Gdj_ESP.pdf

[2]Cohesión social: Eje central de las relaciones UE-AL ,Disponible en: http://www.urbal3.eu/index.php/contenido/cohesion_social?id_menu_principal=37

[3] Christian Freres y José Antonio Sanahuja América Latina y la Unión Europea. Estrategias para una asociación necesaria. Icaria. Barcelona, España. Abril de 2006. Pág. 507

[4] Disponible en: http://www.programaeurosocial.eu

[5] Apartado 49 de la Declaración de Guadalajara: “Decidimos dar una importancia principal a las cuestiones sociales entre las prioridades de nuestra cooperación birregional. En este contexto, saludamos la aprobación del programa Eurosocial, cuyo objetivo es favorecer los intercambios de experiencias, los conocimientos técnicos (el saber-hacer) y las buenas prácticas entre las dos regiones en el ámbito social y en particular en los sectores de educación y salud, que son fundamentales para aumentar la cohesión social.”

[6] Disponible en www.urb-al3.eu

[7] Consejo de Europa, “A Report on The Brainstorming Session Held in November 1999 on Education for Democratic Citizenship and Social Cohesion” (http://culture.coe.fr/postsummit/citizenship/concepts/erap99_60.htm). Citado en http://www.urb-al3.eu

[8]Disponible en: http://www.eeas.europa.eu/la/docs/com05_636_es.pdf

[9] En la Cumbre América Latina-Unión Europea-Caribe (ALCUE) en Viena en 2006, apareció claramente que la relación no había aportado los resultados esperados. Viena fue calificado de fracaso aun por los más entusiastas. Los temas escogidos para los debates no permitieron alcanzar metas concretas, estos temas eran: el multilateralismo, la integración regional y desde la Cumbre de Guadalajara, la Comisión Europea agregó el tema de la cohesión social.

[10] Citado por Anna Ayuso, “Encuentros y desencuentros de la asociación estratégica eurolatinoamericana Equilibrios y asimetrías” ,Revista CIDOB d’Afers Internacionals, núm. 85-86, p. 185-209

[11] Christian Freres y José Antonio Sanahuja. Ídem, pp. 321-342.

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Edgar Cristian Olvera Salazar

lunes, 24 de septiembre de 2012

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LA COHESIÓN SOCIAL COMO ESTRATEGIA DE PRIORIDAD DE LA UNIÓN EUROPEA EN LATINOAMERICA